그린벨트 해제가 지역 경제에 도움 될까

2024-02-26
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윤석열 대통령이 21일 울산시 울주군 울산전시컨벤션센터에서 열린 '국민과 함께하는 민생토론회-열세 번째, 다시 대한민국! 울산과 대한민국의 새로운 도약'에서 방기선 국무조정실장의 토지규제 개선방안에 대한 보고를 듣고 있다.


 지난 22일 윤석열 대통령이 참석한 가운데 울산에서 열린 ‘국민과 함께하는 민생토론회’에서 국토교통부는 비수도권 지역 그린벨트(개발제한구역) 규제 완화 방안을 발표했다. 부산·울산·창원·대구·광주·대전 등 6개 지방 광역시 주변 그린벨트(총 2428㎢, 여의도 면적 837배)가 규제 완화 대상이다.

도시의 무분별한 확산을 방지하기 위한 그린벨트는 1971년 수도권을 시작으로 1977년까지 8차례에 걸쳐 전국 14개 도시권에 총 5397㎢(국토의 5.4%)가 지정됐다. 그린벨트는 김대중 정부가 들어선 이후 국민임대주택 공급, 보금자리주택 사업, 산업단지 조성 등을 위해 해제되기 시작했고, 지금은 3793㎢(국토 면적의 3.8%)가 남아있다. 비수도권 그린벨트는 전체의 64%를 차지한다.

 

환경 우수한 1·2등급도 해제

국토부는 비수도권에 한해 국가전략산업·지역전략사업을 추진하는 경우 1·2등급지도 해제하기로 했다. 획일적인(일률적인) 해제 기준을 완화하고, 등급 판정도 완화해 현재 환경평가 1·2등급으로 분류됐더라도 과감하게 풀겠다는 것이다.

현재 전국 그린벨트 중 1·2등급지 비율은 79.6%이고, 창원(88.6%)과 울산(81.2%) 등은 1·2등급지 비율이 특히 높다. 환경평가 등급은 그린벨트 내 자연 상태를 ▶경사도 ▶표고 ▶수질 ▶식물상태 ▶농업 적성도 ▶임업 적성도 등 6개 부문으로 나눠 살펴본 뒤 1~5단계까지 등급을 부여한다. 천연림 등 녹지가 많고 환경보전 가치가 높을수록 등급이 올라간다.

국토부는 늦어도 연내에 지역 전략사업을 선정하고, 내년에는 사업에 착수할 수 있을 것으로 전망했다.

국토부가 그린벨트를 해제하려는 이유는 기업이 산업단지, 물류단지 등 공장이나 주택을 많이 지을 수 있도록 해 지역 경제를 활성화한다는 취지다. ‘지방 소멸’에 대처해 지방의 생존 방안을 찾겠다는 것이다.

 

울산, 해제 가능 물량 61% 남아

하지만, 그린벨트 해제가 정부 의도대로 순조롭게 진행될 것인지, 그것이 지역경제 활성화에 도움이 될 것인지, 지역 주민들의 복지에 도움이 될 것인지에 대해서는 의문이 제기된다.

환경운동연합 맹지연 자연생태위원은 “개발제한구역은 도시환경 보전에 중추적인 역할을 하고 있다”면서 “그린벨트 훼손은 미래세대의 자산을 훼손하는 것이며, 기후위기 시대에 탄소흡수원으로서의 자연을 망가뜨리는 일”이라고 우려했다.

무엇보다 2021년 12월을 기준으로 각 지자체에 배분한 해제 가능 그린벨트 총량 가운데 531.6㎢이 아직 어떻게 개발할지 정해지지 않았다는 점이 논란이다. 울산은 61.2%, 창원은 55.9%나 남아 있다. 추가로 해제하지 않더라도 개발 여지는 있다는 것이다. 물론, 남아 있는 지역은 활용에 부적합하고 여기저기 흩어져 있어 규모가 큰 사업을 추진하기에는 어려운 측면은 있다.

지금도 국가 주도 전략사업은 지자체에 배분한 해제 총량에서 제외된다. 꼭 필요한 사업은 지금도 그린벨트를 풀어서 추진할 수 있다는 얘기다. 다만 환경가치 보전을 위해 해제되는 1·2등급 면적만큼의 대체 부지를 신규 그린벨트로 지정해야 한다는 조건이 있다. 당연히 신규 그린벨트 지정은 해제보다 훨씬 어려운 일이다.

 

해제해도 경제 효과는 미미

그렇다면 그린벨트를 해제했을 때 경제적 효과는 확실히 나타날까. 많지는 않지만, 관련 연구를 담은 논문이 몇 편 있다.

2015년 경기대 행정·사회복지대학원 부동산학과 이정훈의 석사학위 논문(개발제한구역 해제의 경제적 효과와 정책 방향에 관한 연구 - 하남시 사례를 중심으로)에서는 2010년 해제된 하남시 신장동 228번지 일원의 도시개발사업 경제적 효과를 추정했다.

56만8570㎡ 면적(여의도의 약 20%)에 5282억원(용지비 3,293억원, 조성비 1,989억원)을 투입했을 때, 2997억원의 생산 유발효과와 1089억원의 부가가치 유발효과를 발생한 것으로 분석했다. 두 가지를 더해 4086억원의 경제적 효과가 있다는 것이다. 하남시 지역만 따지면 경제적 효과는 사업비의 50.7%인 2681억원에 그쳤다.

물론 논문에서 제시하지 않은 다른 경제적 효과도 있을 수 있고, 행정구역 면적 대비 그린벨트 지정 면적이 77.3%에 이르는 하남시로서는 그린벨트 해제를 통한 지역경제 활성화와 지역발전의 연쇄효과를 기대할 수는 있을 것이다.

 

2019년 부산대 대학원 도시공학과 박지용의 석사학위 논문(개발제한구역 해제가 지역경제에 미치는 영향)은 “그린벨트 해제가 지역경제에 미치는 영향이 매우 국소적이거나 거의 없다고 볼 수 있다”고 결론을 내렸다.

연구에서는 그린벨트 해제에 따른 지역경제 변화, 즉 지방재정과 지역 생산성의 변화를 살펴보았다. 전국 228개 시군구를 대상으로 1996~2010년의 지방세 징수액, 재정자립도, 지역 내 총생산(GRDP) 추계치, 인구수 변화를 조사했다.

그 결과, 지방재정의 경우 그린벨트 해제 후 약간의 영향이 확인됐지만, 인구수나 GRDP 추계치 같은 지역 생산성 지표에는 유의미한 영향을 미치지 못한 것으로 나타났다.

논문은 “개발제한구역의 해제로 인해 발생하는 각종 개발사업이 관련 경제주체들에 편익을 가져다주는 경제효과를 가지고 있을지는 몰라도 그것이 거시적인 지역경제 지표의 변화에는 사실상 큰 영향을 미치지 못한다”고 지적했다. 그린벨트 해제가 개발사업을 직접 추진하는 업체 등에는 혜택을 주지만 지역 경제에는 별로 도움을 주지 않는다는 것이다.

 

도시 확산에 기존 도심은 쇠퇴

2022년 서울시립대 대학원 도시공학과 차승연의 석사 학위논문(개발제한구역 해제가 인구 및 고용에 미치는 영향: 중소도시권을 대상으로)은 그린벨트 해제가 기존 도심의 쇠퇴를 부른다는 점을 지적했다.

논문은 “인구 측면이나 고용 측면에서 개발제한구역이 해제된 도시권은 기성 시가지의 쇠퇴를 동반한 외곽 위주로 성장하는 패턴이 나타났다”고 지적했다. 그린벨트 해제지역 위주로 도시가 확산하고 성장하지만, 대신 기존 시가지는 쇠퇴했다는 것이다.

특히, 인구의 저성장이 예상되는 중소도시권의 경우 일부 지역이 이익을 보게 되면 다른 지역은 반드시 손해를 보는 ‘제로섬 게임’에 진입할 수밖에 없다는 것이다. 도시가 교외 지역으로 확산하면 지역 인구 1인당 관리되어야 할 도시화 면적이 증가하는 것을 의미하고, 이는 기반시설의 낭비와 지자체의 재정 부담 증가 등 새로운 도시문제로 이어질 수 있다.

논문은 “중소도시권의 교외 지역 개발은 기존 시가지의 과밀화 정도, 도시 및 지역의 성장패턴을 고려하여 신중히 결정될 필요가 있다”고 강조했다.

 

대기·수질 등 환경 악화 우려

그린벨트 해제는 도시 녹지가 갖는 환경개선 효과를 줄이는 것이기도 하다. 2019년 ‘국토연구’에 실린 서울여대 환경생물학과 김동욱 연구원의 논문(개발제한구역 지정의 생태적 효과: 울산광역시를 중심으로)은 “도심에서부터 개발제한구역 지역, 교외 지역에 이르기까지 거리에 따른 온도 변화를 비교한 결과, 지표 온도는 도심에서 개발제한구역 지역에 이르기까지 지속적으로 감소하는 경향을 나타냈다”면서 “개발제한구역과 교외지역은 유사한 온도를 유지하는 경향을 보였다”고 밝혔다.

윤 대통령은 울산 민생토론회에서 “울주군에서 울산 시내로 가는 길목이 전부 그린벨트다. 울산이 광역시가 되고 울주와 통합한 지 30년이 다 됐는데 도시 외곽에 있어야 할 그린벨트가 통합된 도시의 한가운데를 가로지르고 있다”고 지적하며 그린벨트 해제 당위성을 주장했다.

김 연구원의 논문은 도시 한가운데 있어도 그린벨트 지역은 교외지역처럼 낮은 온도를 유지한다는 것을 강조한다. 그린벨트 식생이 지표온도를 조절하는 역할을 하고, 여름철 폭염과 같이 열섬현상이 심한 도시지역의 문제를 줄이는 데 기여한다는 의미다.

 

한국환경연구원(KEI) 송슬기 연구원과 부산대·동의대 연구팀이 2015년 ‘국토계획’에 발표한 논문(개발제한구역 해제에 따른 지역의 환경적 영향분석)에 따르면, 그린벨트는 대기질·수질 개선 속도가 높이거나 악화 속도를 둔화시키는 것으로 평가됐다. 그린벨트를 해제하면 대기질·수질이 악화하는 것으로 나타났다.

논문은 “개발제한구역을 해제는 환경 악화 등 부정적인 측면이 존재하기 때문에 긍정적인 측면이 과도하게 강조된 채 무분별하게 해제 조치를 시행하는 것을 지양해야 한다”고 충고했다.

 

그린벨트 개발 엄격한 심사 필요

2022년 ‘조경 및 도시계획(Landscape and Urban Planning)’ 국제 저널에 발표된 캐나다 연구팀의 논문에서 보듯이 유럽에서도 그린벨트의 정책 효과는 뚜렸하다. 연구팀은 그린벨트가 있는 도시 30개와 그린벨트가 없는 도시 30개를 비교했는데, 그린벨트가 있는 30곳 중 27개 도시(90%)에서 도시 확장이 감소했다. 그린벨트가 없는 곳에서는 도시 확장이 감소한 곳은 36.7%에 불과했다. 연구팀은 “더 친환경적이고 지속 가능한 도시를 건설하려면 밀도가 높은 컴팩트한 도시 개발이 필수적”이라며 그린벨트의 중요성을 강조했다.

결국, 다양한 연구 결과는 그린벨트 해제가 얻고자 하는 성과를 거두지 못한 채 도시 숲만 없애는 결과를 낳을 수도 있다는 일부의 걱정이 근거가 없지 않음을 보여준다.

난개발은 지역 주민에게 오히려 악영향만 초래한다. 새로운 도시문제를 일으킨다. 사업을 위한 사업, 그린벨트를 풀기 위한 사업은 없어야 한다. 해당 사업이 꼭 그린벨트를 해제해야만 가능한 지, 그렇게 해서 지역경제를 살릴 수 있는지 엄격하게 심사해야 하는 이유다.

 

강찬수 환경신데믹연구소장

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